Комиссия Евросоюза

ВВЕДЕНИЕ

Комиссия является специфическим институтом, которому крайне трудно найти аналог в многочисленных межгосударственных образованиях – как существующих ныне, так и ранее существовавших. Отсюда проистекают сложности и споры в трактовке статуса и юридической природы Комиссии. Роль Комиссии в жизни сообществ и Европейского союза исключительно велика. Ни один другой институт не выполняет такой объем работы на высшем уровне управления, как Комиссия, которая является таким институтом, который важен не только в настоящее время. Он активно и непосредственно включен в процессы дальнейшего развития Европейского союза, и от него в очень большой степени зависит решение проблем, выдвигаемых временем, весь ход трансформации сообществ на пороге ХХI в.

1 . ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ

За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады. Соответственно менялись функции, задачи и полномочия Комиссии. Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение определяется по-разному. Договор о ЕОУС 1951 г. исходил из того, что Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть институтом, инициирующим и принимающим самостоятельно важные решения. Только в самых ответственных ситуациях необходимо было получить согласие Совета. Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957 г. взглянули на Комиссию иными глазами. Хотя они и отвели ей роль инициатора и разработчика «законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии придали полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных правовых актов сообществ. В Маастрихтском договоре можно отметить стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом министров. Тем не менее, Договор о Европейском союзе не внес принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю политику. Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий, позволяющих принимать меры по восстановлению нарушенных принципов учредительных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции разделения властей, можно полагать, что Комиссия – это институт, сравнимый со структурами исполнительной власти в традиционной модели государства. Но подобное сравнение весьма условно. Поскольку к этой же ветви «власти» в определенной мере относятся также и Европейский совет, и Совет министров, постольку Комиссия составляет только часть, подсистему в общей структуре исполнительной власти. Потребность в ней проистекает из того, что другие составные части исполнительной власти осуществляют свою деятельность не постоянно, а путем проведения сессий и заседаний. Между тем объем исполнительной деятельности, весьма существенный даже в момент образования сообществ, постоянно растет, что в свою очередь обусловливает потребность в постоянном совершенствовании организационных форм.

Комиссия является не только постоянно функционирующим институтом. В то время как Европейский совет и Совет выполняют функции, которые можно сравнить с общим директивным руководством и законодательством, Комиссия, располагая правом инициативы, контроля и, – что следует особо отметить, – правом распорядительства, включая право принимать в установленных пределах и установленном порядке свои собственные управленческие правовые акты, призвана решать прежде всего задачи, которые ограничиваются исполнением и применением решений двух этих институтов. Иными словами, Комиссия является некоей составной частью правительства, если говорить о правительстве в целом. Сопоставление Комиссии с правительством не выдерживает критики по той простой причине, что правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе лишена.

Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правительством любого суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о своего рода штабе, консультативном органе, высшей бюрократии исполнительной власти. Но при всех подобных оговорках нельзя не согласиться с тем, что она значительно ближе к постоянной государственной службе, именуемой все чаще администрацией.

Прежде всего, следует ответить на вопрос о том, почему не был реализован первоначальный замысел. Ведь предшественник нынешней Комиссии – Высший руководящий орган ЕОУС замышлялся как «самодостаточный» институт, способный, как правило, самостоятельно обеспечивать решение управленческих задач. Имелось в виду, что он будет действовать в значительной степени автономно, без сильного контроля со стороны правительств государств-членов. Но такие идеи, отражавшие стремление европейских «федералистов» закрепить и усилить наднациональные черты в развитии механизма интеграции, не встретили достаточной поддержки учредителей ЕОУС. Хотя Высший руководящий орган был определен в Парижском договоре 1951 г. как главный исполнительный институт Сообщества, полномочия этого органа распространялись в основном не на правительства и их учреждения, а на пред