Признание недействительными ненормативных актов: спорные вопросы

Статья 120 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип независимости судебной власти и подчинения судей исключительно Конституции РФ и федеральному закону. Данный принцип отражается и в арбитражно-процессуальном законодательстве РФ: статьей 5 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено соответствующее правило. В сущности практическим воплощением указанного принципа должно являться положение, при котором никто и ничто, кроме Конституции и нормативных актов, не может и не должно влиять на судей при осуществлении ими правосудия. Судебные и судебно-арбитражные споры разрешаются на основе определенной нормативно-правовой базы: Конституции, законодательных и иных нормативных актов с учетом юридической силы этих актов. Так, в случае несоответствия федеральному закону иного, имеющего меньшую юридическую силу нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, суд принимает решение в соответствии с законом. В Арбитражном процессуальном кодексе РФ также предусмотрено правило, которому должны следовать при разрешении спора судьи, когда для регулирования спорного правоотношения отсутствует какая-либо нормативно-правовая база. В подобных случаях п. 4 ст. 11 АПК РФ предписывает руководствоваться нормами права, регулирующими сходные правоотношения, а при отсутствии таких норм - общими началами и смыслом законов.

Современное отечественное законодательство находится на достаточно высокой ступени развития, и не может быть охарактеризовано как "тотально" пробельное. Тем не менее, по объективным причинам пробелы в законодательстве следует признать явлением неизбежным. Причины этого явления весьма разнообразны, но могут быть, в самом общем виде, сведены к нескольким основным:

Во-первых, появлению пробелов способствует "устаревание" законодательства, связанное с развитием общества и возникновением новых общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, для которых действующее законодательство соответствующих норм не предусматривает.

Во-вторых, аналогичная ситуация возникает вследствие упущений законодателя, когда, например, формулировками нормативного акта не охватывается какая-либо ситуация или группа ситуаций, требующая регулирования.

Наконец, в-третьих, пробельность может являться следствием юридико-технических ошибок, допущенных в процессе законотворчества.

Нередко пробелы в праве возникают вследствие не какой-либо одной причины, а в результате одновременного действия сразу нескольких факторов. В любом случае на органы судебной власти как наиболее авторитетного правоприменителя ложится особая ответственность за тот путь, который выбирается при осуществлении правосудия для преодоления пробелов или разрешения неясностей в законодательстве, которые суть тоже разновидность пробелов в праве. Ибо складывающаяся в итоге применения права судебная и судебно-арбитражная практика, несмотря на отсутствие нормативного характера, все же оказывает весьма существенное влияние на формирование правовой позиции судей по конкретным категориям судебных споров, поскольку судебный прецедент в России сегодня фактически выполняет функцию своего рода вспомогательного источника права.

Представляется, что одной из наиболее сложных задач является выявление и преодоление пробелов (неясностей) в процессуальных отраслях права. В первую очередь это относится к таким нормам, которые непосредственно гарантируют реализацию декларируемого статьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту прав и свобод.

Статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ (абз. 9 п. 2) к подведомственности арбитражных судов отнесены, в частности, споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Это означает, что в случае издания соответствующего вышеуказанным признакам акта, организация или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Обратим внимание на то, что речь в ст. 22 АПК РФ идет не об отмене акта арбитражным судом, а о признании его недействительным. В свою очередь решение об удовлетворении исковых требований может быть основано исключительно на установлении факта несоответствия ненормативного акта закону либо иному нормативному акту.

На практике исковые требования о признании недействительными ненормативных актов наиболее часто вытекают из налоговых правоотношений и относятся к актам государственных органов, наделенных правом взыскивать налоги (сборы) в безакцептном порядке и правами по осуществлению налогового контроля в целом. Такими правами действующее законодательство наделяет, в первую очередь, налоговые органы (к которым ст. 9 НК РФ относит Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации). В пределах своей компетенции соответствующими полномочиями пользуются также органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы (статьи 9, 45, 82 и некоторые другие нормы НК РФ).

Совершенно очевидно, что для налогоплательщика, отстаивающего свои права в арбитражном суде, использование такого способа защиты, как предъявление иска о признании недействительным решения налогового (или иного) органа, является наиболее выгодным. Во-первых, в таком случае до