Вынужденная миграция и международное право

Алла Ястребова

Институт убежища — право принимающего государства

Международное миграционное право в настоящий момент представляет собой очень подвижный механизм, базирующийся на достаточно старых международно-правовых документах, современных региональных инструментах и богатой национальной практике государств. Его неотъемлемой частью является убежище — специальный международно-правовой институт, который заключается в оказании покровительства государством лицу, вынужденному покинуть страну своего гражданства или пребывания. Элементы, составляющие этот институт, таковы:

— гарантии безопасности лица;

— невыдача и невысылка его в страну, где лицо может подвергнуться преследованию;

— предоставление лицу основных прав и свобод человека.

Основой права убежища является государственный суверенитет, поскольку в соответствии с рядом международных документов любому государству принадлежит исключительная прерогатива предоставления убежища на своей территории. Декларация о территориальном убежище 1967 года в п. 3 ст. 1 гласит: «Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем его государстве»[1]. Европейская Конвенция о территориальном убежище 1977 года в ст. 2 провозглашает право государств предоставлять убежище, в том числе и по обстоятельствам гуманитарного характера. Тем не менее государства отнюдь не стремятся ограничивать свой суверенитет обязательным универсальным международно-правовым соглашением, таким, например, как Конвенция о территориальном убежище. Идея создания единого документа была отвергнута в ходе работы над проектом Конвенции о территориальном убежище в 70–80 годы прошлого столетия. Тогда государства не смогли найти единого подхода к реализации обязательств по предоставлению убежища. Декларация же, как известно, обладает лишь рекомендательной силой.

Опасения государств затронуть чужой суверенитет как нельзя лучше иллюстрирует ст. 1 Каракасской конвенции 1954 года о территориальном убежище, принятой Организацией американских государств: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства»[2].

Убежище — право индивида. Статус беженца в международном праве

Осуществление фундаментальных прав и свобод человека в международном праве увязывается с правами государства. Правом государства применительно к миграции выступает установление иммиграционных норм и правил, а правом индивида — механизм признания правового статуса иммигрантов и гарантий его реализации в стране пребывания. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека предоставляет каждому индивиду право покидать любую страну включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года содержит п. 2 ст. 12 с той же формулировкой[3].

К сожалению, российское гражданское общество оказалось не вполне готовым к восприятию понятия «беженец», принятого в международном праве. Всех переселенцев, потянувшихся в Российскую Федерацию вследствие начавшихся в последние годы существования СССР и в период его распада межнациональных конфликтов, стали упорно называть беженцами. Такой расхожий бытовой подход, используемый в том числе и средствами массовой информации, совершенно не проясняет существа понятия «беженец». Видимо, сказалась и наша отстраненность от проблематики вынужденной миграции в советский период, и отсутствие основ правового просвещения населения к настоящему моменту.

Стандартное международно-правовое определение «беженец» содержится прежде всего в Конвенции 1951 года о статусе беженцев и включает в себя следующие принципиальные компоненты:

— нахождение вне пределов своей страны;

— отсутствие защиты со стороны своего государства;

— обоснованное опасение человека за свою жизнь, свободу и безопасность;

— наличие или возможность преследования по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе;

— невозможность или нежелание, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну[4].

Российский федеральный закон о беженцах 1993 года, с последующими изменениями и дополнениями 1997, 1998 и 2000 годов, практически полностью воспроизводит этот набор компонентов, добавляя в определение беженца такой признак, как принадлежность лица к иностранному гражданству или к категории лиц без гражданства. Кроме того, закон исключает из сферы действия лиц, покинувших свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (и оговаривает это особо — п. 2 ст. 2). Говоря о практике признания беженцами на территории РФ, нужно отметить избирательность закона, который в основном применялся в отношении граждан стран дальнего зарубежья, таких как Ирак, Афганистан, Конго, Эфиопия, Шри-Ланка и др. Бывших же соотечественников по СССР предполагалось побуждать к иммиграции в Россию посредством приобретения гражданства РФ и статуса вынужденного переселенца.

Важно отметить, что правовой статус беженца носит международный характер, причем отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не освобождает другое государство, к которому он обращается, от рассмотрения просьбы о признании.

Сегодня участниками Конвенции 1951 года