Экологическая оценка в России: возможные направления развития

Российская система ЭО, которая начала формироваться в недрах советской системы централизованного планирования, унаследовала многие черты связанных с этой системой подходов к планированию и оценке намечаемой деятельности. Изменившиеся социально-экономические условия требуют значительной трансформации существующей системы ЭО. С точки зрения авторов, для эффективного развития системы ЭО в России необходимо ее совершенствование в трех ключевых областях: регламентации процесса оценки воздействия на окружающую среду, осуществляемой заказчиком, дифференцированного подхода к экологической оценке для разных типов проектов, а также открытости процедуры ЭО для участия заинтересованных сторон.

Регламентация процесса оценки воздействия на окружающую среду. В рамках сложившейся в России системы экологическая экспертиза рассматривается как основной элемент процесса экологической оценки. При этом оценка воздействия на окружающую среду, выполняемая заказчиком, понимается лишь как подготовительный этап для проведения экологической экспертизы. Процесс оценки воздействия на окружающую среду до последнего времени был недостаточно регламентирован действующими нормативно-правовыми документами, не имел четких процедур, его результаты не обязательно отражались в общедоступных документах. Негативные следствия такого подхода могут быть вкратце суммированы следующим образом:

· у заказчика отсутствуют стимулы начинать процедуру экологической оценки на ранних стадиях подготовки инвестиционного проекта;

· механизмы экологической оценки не предоставляли заинтересованным сторонам достаточных возможностей участия в процессе ЭО, и, следовательно, в принятии решений по намечаемой деятельности. В частности, они не могли влиять на объем, содержание и результаты экологической оценки; более того, заинтересованные стороны во многих случаях не могли даже ознакомиться с результатами оценки, поскольку эти результаты не сводились в отдельный итоговый документ;

· по той же причине распространение практики ЭО, развитие ее методологии сдерживается отсутствием фондов (библиотек, депозитариев) итоговых документов проведенных ЭОП;

Эти недостатки могут быть устранены путем установления проверяемых процедурных требований к экологической оценке, проводимой заказчиком. Такие требования должны, в частности, гарантировать открытость процедуры ЭО и изложение ее результатов в отдельном общедоступном документе. Важные шаги в этом направлении сделаны “Положением об оценке воздействия…” 2000 г.

Дифференцированный подход к экологической оценке. Известно, что отсутствие дифференцированного подхода к проектам разной степени экологической опасности резко снижает эффективность системы ЭО в целом. Отсутствие такого механизма приводит к тому, что процедура ЭО становится “наименьшим общим знаменателем” для видов деятельности различной экологической значимости, и ее эффективность в отношении предсказания и предотвращения наиболее опасных воздействий неизбежно падает. Вследствие ограниченных ресурсов у всех заинтересованных сторон это приводит к установлению на практике весьма невысоких “стандартов качества” в отношении процесса оценки воздействия на окружающую среду и формальному проведению государственной экологической экспертизы. Часто даже для значимых в экологическом отношении объектов экологическая экспертиза сводится к проверке соответствия проекта установленным нормативам и требованиям.

Кроме того, унифицированный подход к объектам разного типа не дает возможности эффективно развивать нормативно-методическую базу. На недостаточность существующей нормативно-методической базы указывают все заинтересованные стороны — консультанты, проводящие оценку воздействия на окружающую среду, эксперты экологической экспертизы, представители заказчика и заинтересованной общественности.

Особенно насущной, с нашей точки зрения, является потребность в разработке детальных методических рекомендаций по ЭО планов, программ и т.п., то есть методической базы стратегической экологической оценки.

“Положение об оценке воздействия…” признает необходимость дифференцированного подхода, однако перекладывает проблему классификации объектов ЭО (скрининга) на территориальные специально уполномоченные органы и иные ведомства. Такой подход предполагает, что проекты экологической экспертизы федерального уровня всегда оказывают существенное влияние на окружающую среду и, таким образом, должны оцениваться по самой строгой процедуре. Для проектов же регионального уровня возможны различные подходы к организации скрининга (в зависимости от региональных особенностей и опыта). Таким образом, первый шаг в решении задачи сделан, однако основную дорогу еще предстоит пройти.

Открытость процедуры для участия заинтересованных сторон. Существующие возможности общественного участия в российской системе экологической оценки до последнего времени носили рудиментарный характер. Общественность получает информацию и возможность “участвовать” только на очень поздних стадиях процесса. Обязанности заказчика и органов власти по обеспечению информирования и участия общественности определены недостаточно ясно и создают условия для произвольного толкования, а в конечном счете — благоприятную почву для развития конфликтов. Случаи общественного участия, имеющие место, обязаны своим существованием скорее настойчивости общественных организаций и инициативных групп населения, чем политике вовлечения общественно