Эффективность государственного управления

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, от­рицающим или оправдывающим конкретные методы и формы дея­тельности, традиционно считается эффективность. Поэтому боль­шинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на ре­гиональном, центральном (федеральном), так и на межгосударст­венном уровнях — проблему эффективной организации работы сис­темы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общест­ва. «...Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследова­ний, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедре­ние нововведений... во все большей степени стало зависеть от до­стижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экс­пертов или технократов» [BellD. NotesonthePost-IndustrialSoci­ety // ThePublicInterest. 1967. № 7. P. 102].

Все это предопределило отказ от традиционного механистичес­кого подхода к управлению и стимулировало поиск новых теорети­ческих моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эф­фективности и ее измерения, подробно рассматриваются практи­чески во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дис­циплин (например, экономики общественного сектора или муници­пального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой иссле­дователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему много­аспектное™, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость за­трат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производст­ва товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости [Макконелл, 1996; Стиглиц, 1997]. В административной теории на­ряду с экономической составляющей понятия эффективности («от­ношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ре­сурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» [Epstein, 1988]) часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техни­ческая эффективность означает степень соответствия государствен­ных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. от­ражает соответствие управленческой организации внешним услови­ям. Множественность значений понятия «эффективность» и труд­ности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результатив­ность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функ­ционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепен­но приобретало все более широкий круг толкований. Процесс рас­ширения и, усложнения значений этого понятия был особенно за­метен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эф­фективность» как достижение формальных целей, заранее установ­ленными методами в конкретные сроки [Taylor, 1911]. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эф­фективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандарт­ные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эф­фективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Про­стая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в ус­тановленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно по­нимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фре­дерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психоло­гических факторов. В традиционной, или «классической», парадиг­ме административной политики, базирующейся на принципах, из­ложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эфф