Форми взаємодії органів і посадових осіб у системі місцевого самоврядування

Потреба у взаємодії органів місцевого самоврядування об’єктивно зумовлена тим, що кожен із них має свої завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми й методи для досягнення цілей, що стоять перед ним. Недосконалість норм, правил, процедур взаємодії знижує ефективність діяльності владних суб’єктів у цій системі, породжує компетенційні спори й інші конфлікти. Про ці особливості зазначає в діяльності цих органів Ю.М. Козлов, зауважуючи, що не було більш гострого, злободеннішого на кожному історичному етапі розвитку радянського суспільства й державності питання, ніж взаємозв’язок рад з підзвітними їм виконавчими органами, що постійно привертало до себе увагу як теоретиків, так і практиків [10, c. 5]. Не втратило своєї актуальності воно й сьогодні; більше того, з’являються нові проблеми, які потребують невідкладного вивчення й вирішення. Зокрема, вимагають удосконалення правового регулювання взаємовідносини (а) між представницькими органами місцевого самоврядування різних рівнів, (б) між радами та їх виконавчими органами, (в) між радами й сільськими, селищними, міськими головами, (г) між відділами, управліннями й іншими виконавчими органами місцевих рад.

Аналіз проблем взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування провадили Р. Агранофф, Т. Браун, В.Б. Дзюндзюк, В.В. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.В. Пітцик, А. Ткачук, Ю. Шаров [Див: 4, 7, 9, 11, 12], однак, з огляду на різноманітність аспектів цього напрямку дослідження залишаються невирішеними значна частина питань, від яких значною мірою залежить подальший процес підвищення демократичності й дієвості суб’єктів цієї системи.

Метою даної роботи є узагальнення і критичний аналіз наукових поглядів на взаємодію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволить формалізувати підходи до визначення їх функцій, сприятиме оптимізації процедур та організації структур у зазначеній системі.

Органи місцевого самоврядування в цілому є різними за своїм статусом (представницькі, виконавчі; галузеві, функціональні), але діють вони не хаотично, а системно, в порядку, зумовленому їх утворенням, взаємовідносинами, які в комплексі забезпечують досягнення загальних цілей [6, c. 160]. Важливу роль в організації належної взаємодії органів і посадових осіб відіграють місцеві ради, які приймають відповідні акти нормативного характеру: статут територіальної громади, регламент ради, положення про виконавчі органи місцевої ради, регламент виконавчих органів тощо.

Оптимальне функціонування системи виконавчих органів місцевих рад здійснюється в основному завдяки нормативному регулюванню відносин виконавчими комітетами. Наприклад, рішенням виконкому Бердянської міської ради від 1 квітня 2004 р., №207 затверджено Порядок документального оформлення етапів створення об’єкта підприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд, у якому визначається схема взаємодії між міським головою, його заступником, управліннями й виконкомом міської ради [8, c. 14].

Світовий досвід продемонстрував дві основні парадигми управління, що були реалізовані в практичній діяльності господарських, політико-адміністративних структур державної влади й органів місцевого самоврядування, – примус і вибір (адміністративно-командне й адміністративно-партисипативне управління) [5, c. 15]. Управління здійснюється, як правило, через системи (структури) двох видів – (а) ієрархічні (механістичні, бюрократичні), яким властива чітка ієрархія влади, формалізація функцій, правил і процедур, централізація прийняття рішень, максимально повне закріплення повноважень і відповідальності, і (б) органічні (неієрархічні, адаптивні, гнучкі), що характеризуються розмитістю ієрархії управління, гнучкістю структури влади, існуванням неформальних правил і процедур, незначною кількістю рівнів управління, високим рівнем децентралізації. Такі структури називаються «органічними» за аналогією з живими організмами, що безупинно пристосовуються до умов зовнішнього середовища.

Концепцію ієрархічних структур сформулював на початку ХХ ст. М. Вебер [Див: 2]. Він розробив низку загальних принципів, що відтворювали ідею жорсткого групування функцій, розподілу відповідальності, встановлення процедур координації й контролю, визначення зон дії повноважень. До них належать: а) спеціалізація функцій, поділ праці керівного, адміністративного й виробничого персоналу; б) ієрархічна побудова організації з метою забезпечення виконання команди, що йде з вершини управлінської піраміди; в) система безособових правил для посадових осіб, які займають закріплені за ними позиції; г) чітко визначена сфера компетенції й повноважень; д) використання формальних правил, процедур і письмових звітів навіть у випадку проведення усної дискусії.

Реалізація цих принципів у сучасних умовах відбувається за допомогою таких механізмів, як диференціювання, ієрархічність повноважень; централізація координації й контролю; адміністрування (раціоналізації й автоматизації процедур), бюрократизм (використання бюрократичних підходів і процедур). Перелічені принципи й характеристики не є універсальними, і як база бюрократичної моделі вони адаптуються до кожного конкретного рівня управління. Найпоширеніші в системі місцевого самоврядування – лінійні й лінійно-функціональні організаційні структури.

У лінійних структурах існують в основному два рівні – верхній (керівник) і нижній (виконавці). Основним принципом таких структур є п